算清經(jīng)濟賬 告別大鍋水 多模式水權(quán)交易格局初步形成

本報記者 趙永平

“水從門前過，用多少都沒錯”，這種老觀念如今行不通了。2014年下半年開始，河南、寧夏、江西、湖北、內(nèi)蒙古、甘肅和廣東7省區(qū)開展水權(quán)試點，試點包括水資源使用權(quán)確權(quán)登記、水權(quán)交易流轉(zhuǎn)和開展水權(quán)制度建設(shè)三項內(nèi)容。經(jīng)過3年多探索，全國7個水權(quán)改革試點基本完成，總量控制、確權(quán)到戶、節(jié)水優(yōu)先，初步建立水權(quán)確權(quán)、交易、監(jiān)管等制度體系，形成流域間、流域上下游、區(qū)域間、行業(yè)間和用水戶間等多種水權(quán)交易模式。

怎么確權(quán)？

總量控制，分水到戶

寧夏缺水。“人均水資源量664立方米，僅為全國平均水平的1/3，主要依賴過境的黃河水。”寧夏回族自治區(qū)水利廳副廳長郭浩說。

一年可用水資源總量41.5億立方米，寧夏如何最嚴(yán)格管水？水權(quán)確權(quán)，擰緊水龍頭，寧夏將用水總量指標(biāo)層層分解到市縣，再量化到用水戶。向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)民用水協(xié)會和用水大戶發(fā)放農(nóng)業(yè)水權(quán)證353本，覆蓋了4293個灌區(qū)農(nóng)業(yè)直開口；通過規(guī)范取水許可管理，向60家企業(yè)發(fā)放取水許可證。

同樣缺水的甘肅疏勒河流域，將用水總量控制指標(biāo)細(xì)化到各行業(yè)，水權(quán)確權(quán)到農(nóng)業(yè)用水戶協(xié)會，發(fā)放地表水水權(quán)證221本，換發(fā)地下水取水許可證2976本。地下水問題突出的河北，將地下水可開發(fā)利用量細(xì)化到灌區(qū)，確權(quán)到農(nóng)戶，1033萬戶農(nóng)民全部取得水權(quán)證。豐水地區(qū)也精細(xì)用水，湖北宜都市結(jié)合小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)改革，建立8136口堰塘的基本信息電子檔案，通過發(fā)放水權(quán)證，建設(shè)生態(tài)宜都。

分水到戶，算清經(jīng)濟賬，告別大鍋水。3年來，寧夏水資源剛性約束倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，萬元GDP用水量下降28.7%，萬元工業(yè)增加值用水量下降29.8%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)由0.464提高到0.511。確權(quán)沒有影響發(fā)展，寧夏用水總量3年減少7.2億立方米，GDP實現(xiàn)年均7.6%的增長。

水利部水資源司司長陳明忠說，我國人多水少，水資源時空分布不均，不少地方用水量已接近甚至超過總量控制上限。健全水權(quán)制度，堅持以水定需、量水而行，有利于實施最嚴(yán)格水資源管理制度，有效緩解水資源瓶頸問題。

通過全國水權(quán)試點，基本探明了水權(quán)確權(quán)的4個步驟：一是明確區(qū)域用水總量控制，將國家確定的用水總量控制指標(biāo)分解到市縣，作為剛性約束；二是明確生活、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)等水量份額，作為確權(quán)水量的邊界約束；三是在留足生活、生態(tài)用水前提下，明確農(nóng)業(yè)、工業(yè)用水戶可用水量；四是發(fā)放水權(quán)證確認(rèn)農(nóng)業(yè)用水水權(quán)，發(fā)放取水許可證確認(rèn)工業(yè)用水水權(quán)。

如何交易？

建設(shè)平臺，確定價格，加強監(jiān)管

確權(quán)只是水權(quán)改革第一步。如何實現(xiàn)科學(xué)化管水、精細(xì)化用水？

3年多全國水權(quán)試點，各地探索形成了多種形式的水權(quán)交易模式，從向政府要水轉(zhuǎn)變?yōu)榈绞袌稣宜龠M(jìn)水資源從低效益領(lǐng)域向高效益領(lǐng)域的流轉(zhuǎn)。

制度跟進(jìn)。《水權(quán)交易管理暫行辦法》《關(guān)于加強水資源用途管制的指導(dǎo)意見》等出臺，明確水權(quán)交易類型、程序和用途管制要求等。各試點地區(qū)出臺了一批制度辦法：寧夏、江西將水權(quán)確權(quán)和交易納入了水資源條例，廣東省出臺水權(quán)交易管理辦法，內(nèi)蒙古出臺閑置取用水指標(biāo)處置辦法、水權(quán)交易管理辦法，盤活水權(quán)指標(biāo)。

跨區(qū)域水權(quán)交易。內(nèi)蒙古鄂爾多斯市與巴彥淖爾市跨盟市水權(quán)轉(zhuǎn)讓，通過農(nóng)業(yè)節(jié)水落實水權(quán)交易指標(biāo)1.2億立方米，35個工業(yè)項目有了用水指標(biāo)，在保障糧食安全的同時滿足了工業(yè)新增用水需求。

行業(yè)間、用水戶間水權(quán)交易。寧夏探索農(nóng)業(yè)節(jié)水—水權(quán)轉(zhuǎn)換—工業(yè)高效用水，單方水效益由2.9元提高到156元。甘肅武威市涼州區(qū)開展農(nóng)戶間水權(quán)交易，2016年交易水量603萬立方米，“節(jié)水就是省錢！”高壩鎮(zhèn)二壩村李曉強說，用上膜下滴灌，保濕、保溫、保墑，能節(jié)水200多立方米。

上下游間水權(quán)交易。在廣東東江流域，上游惠州將節(jié)余的東江水轉(zhuǎn)讓給下游的廣州，年交易水量1.02億立方米。

在全國層面，2016年中國水權(quán)交易所正式掛牌成立，實現(xiàn)了公開掛牌、單向競價、成交公示等交易功能，促成水量交易8.76億立方米。

陳明忠說，通過試點基本探明了水權(quán)交易的關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是科學(xué)公平確權(quán)，這是水權(quán)交易的前提條件。二是建設(shè)水權(quán)交易平臺，這是水權(quán)公平交易的主要載體。三是確定合理的交易價格，這是交易雙方順利達(dá)成的關(guān)鍵。四是加強制度建設(shè)和交易監(jiān)管，這是水權(quán)交易規(guī)范有序進(jìn)行的重要保障。

如何管理？

嚴(yán)守紅線，防止套取用水指標(biāo)變相擠占合理用水

“水權(quán)改革是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容，涉及面廣、難度大、任務(wù)重，是一塊難啃的硬骨頭。”水利部副部長周學(xué)文表示，試點只是第一步，下一步水利部將抓緊完善水權(quán)政策制度，鞏固擴大試點成果，積極培育水市場，促進(jìn)水權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)，通過搭平臺、建機制、立規(guī)矩，讓水“活起來”。

實施最嚴(yán)格水資源管理制度，水權(quán)改革基礎(chǔ)不斷夯實。目前區(qū)域取用水權(quán)益逐步明晰，建立了覆蓋省市縣三級的用水總量控制指標(biāo)體系；推進(jìn)江河流域水量分配，20條江河水量分配方案得到批復(fù)。國家水資源信息管理系統(tǒng)基本建成，中央、流域、省三級平臺互聯(lián)互通，建成1.5萬個國控取用水監(jiān)測點，實現(xiàn)對全國70%以上的許可水量在線監(jiān)控。

完善制度保障，重點在水資源緊缺地區(qū)加快推進(jìn)水權(quán)確權(quán)。現(xiàn)有水權(quán)試點地區(qū)進(jìn)一步拓展范圍。寧夏、湖北宜都、甘肅疏勒河流域重點做好水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)；內(nèi)蒙古要有序開展跨區(qū)域水權(quán)交易；河南結(jié)合地下水超采區(qū)治理工作，同步開展水權(quán)確權(quán)和交易；新疆要落實退地減水和用水總量控制的要求。

強化用水總量和強度“雙控行動”，嚴(yán)守紅線指標(biāo)，促進(jìn)要我節(jié)水變?yōu)槲乙?jié)水。加快建立嚴(yán)控區(qū)域用水超載、嚴(yán)控河湖開發(fā)超限、嚴(yán)控地下水超采、嚴(yán)控行業(yè)用水超定額的水資源管控體系，通過三條紅線指標(biāo)的倒逼作用，激發(fā)水市場活力。對用水總量達(dá)到或超過總量控制指標(biāo)、江河水量分配指標(biāo)的地區(qū)，原則上要通過水權(quán)交易解決新增用水需求。鼓勵工業(yè)企業(yè)通過投資農(nóng)業(yè)節(jié)水獲得水權(quán)，鼓勵灌區(qū)內(nèi)用水戶間開展水權(quán)交易，鼓勵地方政府投資節(jié)水回購水權(quán)。進(jìn)一步規(guī)范水權(quán)交易行為，防止以水權(quán)交易為名套取用水指標(biāo)，變相擠占生活、生態(tài)和合理農(nóng)業(yè)用水。